Автор : Адамская Любовь Название книги: Местная администрация Читать на сайте: https://mir-knigi.org/author/adamskaya-lyubov/mestnaya-administraciya Людмила Анатольлевна Калиниченко, Любовь Владимировна Адамская Местная администрация: учебник для бакалавров © Калиниченко Л.А., Адамская Л.В., 2018 © Издательство «Прометей», 2018 * * * От авторов _Уважаемые читатели!_ Анализ реального управления и тенденций развития России и стран – лидеров мирового прогресса доказывает, что фактическая самостоятельность местного самоуправления определяется тем, насколько качественно работает местная администрация, как она умеет реализовывать местные интересы. Местная администрация – исполнительный орган местного самоуправления. Она находится там, где власть ближе всего к человеку – в поселках, районах, городах. Практика показывает, что организация работы местных администраций в России недостаточно эффективна, не соответствует потребностям жителей и новым полномочиям органов местного самоуправления по решению важнейших социальных, культурных и экономических задач. В России XXI века согласно требованиям общества должен быть сформирован корпус профессиональных эффективных управленцев. Для качественной работы органов местного самоуправления необходимо подготовить управляющих местными администрациями – на основе изучения теории и практики организации и управления, местного самоуправления, муниципальной службы, социологии, экономики и психологии управления. Качество управления в современном мире определяется не интуицией и опытом ошибок, не тратами ресурсов, а научными разработками, – новыми управленческими технологиями управления. В равных финансовых, правовых и прочих условиях профессионально подготовленные добросовестные управленцы добиваются позитивных результатов, а другие – нет. Повышение качества жизни населения в муниципальных образованиях прямо зависит от профессиональной организации местной администрации. Авторы выражают искреннюю признательность руководителям органов государственной власти и местного самоуправления, Ассоциации малых и средних городов России, коллегам – ученым за сотрудничество и помощь в организации исследований. Людмила Анатольевна Калиниченко, _доктор социологических наук;_ Любовь Владимировна Адамская, _кандидат социологических наук._ Предисловие Новые рыночные условия, социальные проблемы, неустроенность мест жительства требуют качественных изменений деятельности органов исполнительной власти, особенно там, где власть ближе всего к человеку − в поселках, районах, городах. Между тем управленческая реальность показывает, что местная администрация неэффективно организована и не подготовлена качественно к решению важнейших социальных, культурных и экономических задач. АКТУАЛЬНОСТЬ учебника обусловлена тем, что компетентностный подход становится основой подготовки профессионального корпуса управляющих местными администрациями. Практика управленческого консультирования администраций муниципальных образований, анализ тенденций развития муниципальной службы в России и за рубежом доказывают, что первостепенные задачи государственной власти – обеспечить реальную финансовую и правовую самостоятельность местного самоуправления. Но параллельно этим задачам и даже опережая процессы децентрализации власти, государство должно научить муниципалов управлять не устаревшими методами, а новому эффективному управлению. Учебник «Местная администрация» разработан в соответствии с учебным планом направления подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление (уровень бакалавриата)» и требованиями Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования последнего поколения. НАУЧНАЯ НОВИЗНА учебника заключается в том, что основные теоретические положения, представленные в данном учебнике, связаны с изменениями в муниципальном управлении. Качество управления в современном мире определяется не опытом ошибок, не тратами ресурсов, а научными разработками – новыми управленческими технологиями и профессиональной подготовкой руководителей местных администраций и муниципальных служащих. На основе новых научных знаний и практического опыта необходимы специальные программы подготовки профессионального корпуса профессиональных управляющих местными администрациями. ЗАДАЧИ учебника «Местная администрация» – систематизировать и структурировать накопленную теорию и практику использования компетентностного подхода в муниципальном управлении; изложить суть системы компетенций, алгоритм ее разработки и внедрения в деятельность местной администрации, показать области применения компетентностного подхода на муниципальной службе. В результате освоения дисциплины студенты должны: _ЗНАТЬ_ • теорию, сущность и признаки муниципального управления; • конституционно-правовые основы местного самоуправления; • специфику и исторический опыт муниципального управления России; • цели, функции, методы и средства системы муниципального управления зарубежных стран; • систему и структуру органов местного самоуправления современной России; • правовые основы управления муниципальной администрацией; • исторический и современный опыт управления исполнительными органами на местном уровне; • цели, функции, полномочия профессионального управляющего муниципальной администрацией; _УМЕТЬ_ • проводить институциональный, функциональный и организационный анализ системы муниципального управления в России и в мире; • применять программно-целевой подход к анализу процессов муниципального управления; • проводить диагностику структуры и функций органов муниципального управления; • определять эффективность муниципального управления; • использовать информационные технологии; • работать с населением, общественными организациями и предпринимателями; _ВЛАДЕТЬ_ • навыками разработки профессиональных управленческих решений в сфере муниципального управления; • методами планирования деятельности местной администрации; • создания целевых муниципальных программ решения актуальных социальных и экономических проблем; • методиками проведения диагностики структуры и функций местной администрации; • методами использования информационных технологий; _БЫТЬ КОМПЕТЕНТНЫМИ_ • в вопросах применения приобретенных знаний и умений в сфере муниципального управления; • в практических вопросах разработки и реализации стратегии развития муниципального образования; • в оценке критериев эффективности местных администраций. Глава 1 Научные основы организации местной администрации Эффективность власти в государстве определяется тем, насколько эффективна власть на первичном, низовом уровне – в муниципальном образовании. Население судит о работе всей государственной машины по тому, как работает муниципальная власть. 1.1. Сущность местного самоуправления и его значение для устойчивого развития Российской Федерации • Местное самоуправление является формой народовластия и самоорганизации граждан, это – перспективный путь общественного развития, ориентированный на человеческий потенциал. • Местное самоуправление – источник социально-экономических инициатив. • Местное самоуправление – это власть, наиболее близкая к народу, поэтому она должна быть гибкой и чуткой к запросам населения, и, в то же время, сохранять черты высокой организованности, присущей власти. • Органы местного самоуправления являются базой кадрового потенциала государственной власти. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ, В СИЛУ СВОЕЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПРИРОДЫ, СОЕДИНЯЕТ В СЕБЕ ВАЖНЕЙШИЕ КАЧЕСТВА: С ОДНОЙ СТОРОНЫ, ОНО – ВЛАСТЬ; С ДРУГОЙ СТОРОНЫ, – САМОУПРАВЛЕНИЕ НАРОДА; ТРЕТЬЕ КАЧЕСТВО – САМОСТОЯТЕЛЬНЫЙ ХОЗЯЙСТВУЮЩИЙ СУБЪЕКТ. В XXI веке местное самоуправление призвано решать сверхсложные проблемы, которые обостряются в условиях глобальных финансовых, экономических и, следующих за ними, социальных кризисов. Справятся ли местные управленцы с растущими запросами населения, смогут ли успешно решать сложнейшие проблемы управления? Долгое время на местном уровне существовал миф, что достаточно иметь выбранный самим населением орган управления, и жизнь улучшится. Отражение этого – старое законодательство о местном самоуправлении, в котором обязательно было наличие в муниципальных образованиях только представительного органа. оказалось недостаточно. Второй, более стойкий миф – нужно передать в виде постоянной налоговой базы много денег местному самоуправлению, укрепить финансовую базу и решатся все проблемы. Это не так по многим причинам: 1) даже огромные финансовые резервы могут просто разворовывать, об этом свидетельствует практика последних десятилетий. Президенты РФ в начале XXI века назвали главную проблему государственного и муниципального управления – это проблема коррупции; по высокому показателю коррупционности Россия в настоящее время лидирует в мире; 2) нужно задуматься, почему в похожих по условиям муниципальных образованиях, с одинаковой наполняемостью муниципального бюджета и ресурсов, в одних муниципальных образованиях люди живут относительно благополучно и довольны работой местной власти, в других – среда обитания запущена и люди резко критикуют власть? Для того, чтобы справиться с задачами повышения качества жизни, отвечать требованиям XXI века, местным управленцам необходимо УЧИТЬСЯ УПРАВЛЯТЬ: • управлять человеческим потенциалом: потенциалом муниципальных служащих, кадров муниципальных организаций и всего местного сообщества; • рационально управлять финансами муниципального образования: искать, анализировать и разрабатывать новые финансовые источники, привлекать инвесторов; • овладевать инновациями, новыми технологиями управления, с помощью консультантов, экспертов; • использовать информационные технологии, ставить их на службу местной власти. Несмотря на объективную необходимость коренных перемен в структурах и технологиях власти, медленно происходит реорганизация работы местных администраций и становление новой муниципальной службы. Причины кроются как в невнимании практиков-руководителей к рекомендациям ученых по вопросам организации местной власти; так и в недостаточной государственной поддержке научных исследований по проблемам муниципального управления и внедренческих технологий. Слаба методологическая и методическая помощь местным администрациям со стороны государственных органов управления. Между тем, руководителям местных администраций и муниципальным служащим нужны четкие, теоретически продуманные процедуры управления. Исследование научных оснований организации профессиональной эффективной местной администрации предполагает: обоснование места местной администрации в системе местного самоуправления, ее роли по отношению к представительной власти муниципального образования, – к депутатам и главе муниципального образования; отношения к органам государственной власти и управления. Таким образом, необходимо раскрыть роль и статус местной администрации и ее профессионального управляющего в осуществлении реального местного самоуправления. Параллельно нужно раскрыть сущность, содержание и специфику муниципальной службы в России. Только на этой научной основе можно внедрять инновационные технологии работы местной администрации, новые методы реализации социальных и экономических функций органов местного самоуправления. С помощью старых методов, которые применяют в администрациях, невозможно эффективно организовать жизнь местного сообщества. Пренебрежение к научным методам организации местной администрации и муниципальной службы приводит к тому, что на практике, под новыми вывесками консервируются недееспособные структуры и отжившие функции администраций, устаревшие методы командования и организации работы муниципальных служащих. Используемые в администрациях устаревшие методы управления не отвечают потребностям россиян, нередко унижают достоинство граждан. Организация администраций культивирует бездумную исполнительность, не используются творческие способности муниципальных служащих. Создается почва для коррупции. Потребность в создании профессиональной муниципальной службы в местной администрации как особого социального, организационного, публично-правового института ощущается чрезвычайно остро. В научной и управленческой среде зреет понимание того, что ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ВЛАСТНЫЕ СТРУКТУРЫ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ ЯВЛЯЮТСЯ НЕОБХОДИМЫМ УПРАВЛЕНЧЕСКИМ СТЕРЖНЕМ ВСЕХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ, от их повседневной работы зависит то, какие «правила игры» будут определять жизнедеятельность россиян на «малой родине». НАУЧНАЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ требует от муниципальных управленцев научного понимания и последующего эффективного решения практических задач, для этого необходимо: 1) знать современную парадигму управления, принципы и способы эффективной организации местной администрации; 2) понять закономерности и методы совершенствования структур и управленческих процессов на местном уровне; 3) знать суть и тенденции развития муниципальной службы; 4) изучить характеристики и технологии организации и деятельности профессионального корпуса муниципальных служащих; 5) освоить механизм эффективного управления администрацией. 1.2. Современная парадигма управления Современная парадигма управления – СОЦИОСИНЕРГЕТИЧЕСКАЯ И СИСТЕМНАЯ. Сущность этой парадигмы заключается в следующем: • понимание роли самоорганизации местных сообществ: самоорганизация граждан и организаций является ядром местного самоуправления. Это понимание способствует повышению эффективности управления муниципальным образованием и низового уровня управления государством; • возрастание роли творческого потенциала и ресурса научных знаний муниципальных управленцев как основы разработки стратегических планов развития муниципальных образований и реализации инновационных управленческих технологий; • использование новейших информационных технологий – для повышения открытости и качества муниципального управления; • становление системного муниципального управления, ориентированного на интересы местного сообщества; потребители услуг – граждане и организации – становятся главным ориентиром деятельности местной администрации; • осознание необходимости равноправного взаимовыгодного и ответственного партнерства органов местного самоуправления, государственных органов и граждан, общественных организаций, бизнеса. Отражение новой парадигмы управления, ее ключевых аспектов закреплено в Конституции РФ 1993 г. – в гарантиях местному самоуправлению. 1.3. Методологические принципы управления СИСТЕМНЫЙ ПРИНЦИП – реализуется посредством: •_ КОМПЛЕКСНОГО АНАЛИЗА РЕСУРСОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ: _на практике этот мировоззренческий принцип проявляется у муниципального управленца в том, что он умеет понять и работать не только с некоторыми очевидными ресурсами управления, такими, как финансовый или правовой (создание правовых актов), но и с организационным ресурсом, информационными ресурсами, человеческим капиталом и другими видами ресурсов; •_ РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНА РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ_: разрабатывая стратегический план развития муниципального образования, муниципальный аналитик использует системный анализ ресурсов: силы и слабости, возможностей и угроз для развития конкретного муниципального образования; создается система взаимосвязанных механизмов реализации стратегии и использования ресурсов; •_ СОЗДАНИЯ СИСТЕМЫ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО РОСТА И РАЗВИТИЯ КАДРОВ_. ДИАЛЕКТИЧЕСКИЙ ПРИНЦИП – реализуется посредством: •_ ПРОГНОЗИРОВАНИЯ РАЗНОНАПРАВЛЕННЫХ (КАК ПОЗИТИВНЫХ, ТАК И НЕГАТИВНЫХ) РИСКОВ И ПОСЛЕДСТВИЙ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ: _реализация данного методологического принципа на практике означает новое качество подготовки и принятия управленческих решений. Современные сложные управленческих решения не будут эффективны, если они принимаются исключительно в недрах администраций, за завесой «конфиденциальности» и направлены на интересы одной стороны. Диалектический принцип требует, чтобы к процессу выработки управленческих решений привлекались не только заинтересованные стороны, но и противники данных решений, оппозиция (в управлении известен как «административный принцип А. Линкольна»). •_ УСТАНОВЛЕНИЯ БАЛАНСА РАЗНОВЕКТОРНЫХ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ: _механизм действия этого эффективного принципа управления реализуется с помощью независимой экспертизы. Для повышения уровня научного компонента в процессе анализа разновекторной управленческой информации и выработки сбалансированных решений привлекаются консультанты. СОЦИОСИНЕРГЕТИЧЕСКИЙ ПРИНЦИП – реализуется посредством: •_ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ГИБКОЙ ГРАНИЦЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ И САМООРГАНИЗАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ _муниципального образования и технологий взаимодействия власти и граждан; •_ ВОВЛЕЧЕНИЯ В ПРОЦЕСС УПРАВЛЕНИЯ ТВОРЧЕСКИХ (ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНЫХ И ДУХОВНО-ЦЕННОСТНЫХ) РЕСУРСОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УПРАВЛЕНЦЕВ И ВСЕГО МЕСТНОГО СООБЩЕСТВА._ 1.4. Законы управления • ЗАКОН НЕПРЕРЫВНОГО РОСТА ПОТРЕБНОСТЕЙ И КАЧЕСТВА ЖИЗНИ. • ЗАКОН ОПЕРЕЖАЮЩЕГО РАЗНООБРАЗИЯ СУБЪЕКТА УПРАВЛЕНИЯ означает, что профессиональный управляющий должен иметь более высокий уровень духовных и моральных ценностей, профессионального образования, опыта системного управления, природных профессиональных качеств, чем муниципальные служащие – его подчиненные. • ЗАКОН СОГЛАСОВАННОСТИ И УПОРЯДОЧЕННОСТИ, СООТВЕТСТВИЯ ЦЕЛЕЙ – КРИТЕРИЕВ ЭФФЕКТИВНОСТИ – ФУНКЦИЙ – СТРУКТУР – ТЕХНОЛОГИЙ УПРАВЛЕНИЯ. • ЗАКОН ИНФОРМИРОВАННОСТИ реализуется как качественная, без помех, прямая и обратная связь субъекта управления – местной администрации и управляемых объектов, а также первоисточника власти – народа. • ЗАКОН МАКСИМАЛЬНОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ заключается в максимально компетентном управлении и рациональном использовании ресурсов муниципальных образований в условиях конкурентной среды. Следствием этого закона является необходимость непрерывного обучения муниципальных управленцев и оценка их по критериям эффективности. Соответственно познанным законам управления, происходит изменение принципов организации современной муниципальной администрации. 1.5. Принципы организации местной администрации Принцип организации – это практическое проявление закона управления. • ПРИНЦИПЫ ОРИЕНТАЦИИ НА ПОТРЕБИТЕЛЯ, предоставление качественных социальных услуг населению – РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ КАЧЕСТВА И ОПЕРАТИВНОСТИ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ. • ПРИНЦИПЫ РАВНОПРАВНОГО ВЗАИМОВЫГОДНОГО ПАРТНЕРСТВА администрации с бизнесом, с некоммерческими организациями. • ПРИНЦИП СУБСИДИАРНОСТИ (ДОПОЛНИТЕЛЬНОСТИ) ФУНКЦИЙ И ПОЛНОМОЧИЙ местного самоуправления и государственного управления. • ПРИНЦИПЫ ЗАКОННОСТИ И ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТИ во взаимодействии местной администрации с государственными органами. • ПРИНЦИП ОТВЕТСТВЕННОСТИ местной администрации перед населением муниципального образования, перед органами местного самоуправления (главой муниципального образования, представительным и контрольным органом), перед гражданами, организациями и государственными органами. В теории разработаны и постепенно осуществляется на практике НОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ФУНКЦИЙ СОВРЕМЕННОЙ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ: • договорные механизмы • конкурсные механизмы • ВНЕДРЕНИЕ ПОКАЗАТЕЛЕЙ И ИНДИКАТОРОВ КАЧЕСТВА МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ: стандартов, нормативов, правил. Организация работы местной администрации по четким показателям и индикаторам качества – это, прежде всего, требование граждан. Это требование закреплено в Указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, в правовых актах субъектов РФ. 1.6. Основные понятия МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ ЗА РУБЕЖОМ понятие «муниципалитет», «муниципальное образование» трактуется неоднозначно. _В государствах с континентальной моделью _(Франция, Италия, Бельгия и других европейских странах) правами муниципалитетов пользуются городские и сельские общины. _В рамках дифференцированной системы управления _муниципалитеты создаются, как правило, в городах, – в качестве примера можно привести Великобританию, США, Индию. Разнообразие моделей организации местной власти определяется интересами населения, историческими, национально-этническими, экономическими, географическими и другими особенностями. В РОССИИ под муниципальным образованием понимается следующее. _«Муниципальное образование _– городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения;» – Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 06.03.2018) – Гл. I., ст. 2, п. 1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РАЗВИТЫХ СТРАНАХ МИРА развитие местного самоуправления понимается как децентрализация управления. Право граждан на местное самоуправление было закреплено В ЕВРОПЕЙСКОЙ ХАРТИИ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ, принятой Советом Европы в 1985 году [1]. Классическое определение местного самоуправления дано Жоржем Бурдо: «Деятельность называется децентрализованной, если определяющие ее нормы разработаны властями того объединения, которого они касаются. Таким образом, децентрализацию территориальной единицы характеризует ее освобождение от центральных властей в данной деятельности» [2]. Право на местное самоуправление закреплено в соответствующих статьях Конституций или в законах государств, признающих местное самоуправление, т. е. наличие общественных интересов, независимых от тех, которые обеспечиваются государством, и относящихся к ведению данной территории: • Франция – Конституция 1958 г., ст. 72, Закон от 2 марта 1982 г.; • Япония – Конституция 1947 г., глава «Местное самоуправление», Закон о местном самоуправлении 1947 г.: • Финляндия – Муниципальный закон 1976 г.; • США – муниципальные хартии и т. д. В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ – одна из основ конституционного строя и форма реализации власти народа; механизм самоорганизации населения определенной территории. Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепляет важнейшие принципы организации системы местного самоуправления, зафиксированные в Европейской хартии о местном самоуправлении: • местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения – (ст. 130 Конституции РФ); • структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ); • местному самоуправлению в Российской Федерации гарантируется право на судебную защиту (ст. 133 Конституции РФ). В 1995 году Россия принимает закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и затем ратифицирует Европейскую Хартию о местном самоуправлении. Новая редакция федерального закона в 2003 году придала процессу реформирования местного самоуправления целенаправленность и организованность. Анализ показывает, что в определении местного самоуправления в России и развитых странах мира закреплены общие черты: • неотъемлемое право народа на осуществление местного самоуправления; • самостоятельность, независимость местного самоуправления от государственных органов в решении вопросов местного значения; • ответственность местного самоуправления перед государством, организациями и населением муниципального образования. При всем многообразии в мире отмечается ГЛАВНОЕ ВО ВСЕХ МОДЕЛЯХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: • местное самоуправление является неотъемлемым компонентом демократического общества, формой осуществления народом своей власти; • местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя; • по существу, под муниципалитетом обычно подразумевают общину, в которой управление построено на началах местного самоуправления; община обладает статусом юридического лица. ПРАВО ГРАЖДАН НА МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ВОПЛОЩАЮТ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН И ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ. РЕАЛЬНОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ ПОД СВОЮ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОБЕСПЕЧИВАЮТ МЕСТНАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ И МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА. МЕСТНАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ «Местная администрация – Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.» – См. ст. 37, п.1. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 06.03.2018). МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА В законодательстве Российской Федерации муниципальная служба определяется как _ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ _граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) – см. статья 2 п.1 Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 26.07.2017) «О муниципальной службе в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2018). Муниципальная служба осуществляется в органах местного самоуправления, в аппарате избирательной комиссии муниципального образования. Она заключается в обеспечении исполнения полномочий органов местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. МУНИЦИПАЛЬНЫЙ СЛУЖАЩИЙ Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами, в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. – см. п. 1 ст. 10 Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 26.07.2017) «О муниципальной службе в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2018). Основные понятия помогают понять сущность местного самоуправления в Российской Федерации, его особенности по отношению к государственному управлению и общественному самоуправлению. Характеристики организации и деятельности органов местного самоуправления в России отличаются от местных структур в других странах. Это объясняется историческим опытом развития местного самоуправления в России, который насчитывает много веков. Современное определение понятий в системе местного самоуправления обусловлено новыми целями и полномочиями, которыми наделяет законодательство Российской Федерации органы местного самоуправления с целью повысить качество и уровень жизни россиян. Новые понятия отражают мировые тенденции развития местного самоуправления. 1.7. Мировые тенденции развития местной администрации и муниципальной службы: теория и практика ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ Основные тенденции развития ведущих государств мира: _ВНУТРЕННЯЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ, ДЕКОНЦЕНТРАЦИЯ ВЛАСТИ И ВНЕШНЯЯ ИНТЕГРАЦИЯ._ _ТЕНДЕНЦИЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ _понимается как развитие местного самоуправления, это законодательно закреплено Советом Европы в Европейской Хартии о местном самоуправлении, принятой в 1985 году [3]. Суть тенденции – разграничение полномочий между уровнями управления, создание двух обязательных органов местного самоуправления: представительного и местной администрации. _ТЕНДЕНЦИЯ ДЕКОНЦЕНТРАЦИИ ВЛАСТИ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ _понимается как налаживание равноправного взаимовыгодного ответственного сотрудничества в решении вопросов местного значения между органами местного самоуправления и местным сообществом, общественными организациями, автономными некоммерческими организациями, бизнесом. _ТЕНДЕНЦИЯ ИНТЕГРАЦИИ _проявляется в мире как укрепление межгосударственных и межмуниципальных связей: политических, административно-управленческих, экономических, социальных, культурных и прочих. Формами закрепления таких связей являются международные двухсторонние и многосторонние договоры, проекты, союзы и т. д. Следствие объединения государств – Европейский союз, который постоянно наращивает усилия по интеграции входящих в него стран. Одним из главных условий присоединения к Европейскому союзу является ратификация Европейской Хартии о местном самоуправлении. Действенность тенденции интеграции проявляется в работе ассоциаций муниципальных образований на региональном уровне, в масштабах России, Европы и т. д. ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В процессе развития профессиональной муниципальной службы, как в России, так и за рубежом действуют две доминирующие тенденции: 1. С одной стороны: статус, цели и задачи, функции и разнообразие структур муниципальной службы определены законодательством о местном самоуправлении. Реализуется _ТЕНДЕНЦИЯ РАЗВИТИЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ_. Принадлежность муниципальной службы к системе органов местного самоуправления определяет самостоятельность муниципальной службы в системе власти и различия между государственной и муниципальной службой. 2. С другой стороны: местное самоуправление функционирует _в единой системе управления _в любом государстве мира; муниципальная служба создается и функционирует _по единым с государственной службой профессиональным принципам_. Федеральный закон № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепляет единство основных квалификационных требований к должностям государственной гражданской службы и должностям муниципальной службы; единство требований к профессиональной подготовке государственных и муниципальных служащих. Модель профессиональной организации муниципальной службы должна соответствовать модели профессиональной организации государственной службы. Действует _ТЕНДЕНЦИЯ ПРОФЕССИОНАЛИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ_. Действие двух основных тенденций управления определяет РАЗЛИЧИЯ И СХОДСТВО МУНИЦИПАЛЬНОЙ И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ. РАЗЛИЧИЯ, определенная самостоятельность муниципальной службы, обусловлены различием задач, функций и полномочий государственной и муниципальной службы и определяется положениями Европейской Хартии о местном самоуправлении. В России различия между муниципальной службой в органах местного самоуправления и государственной службой закреплены Конституцией РФ 1993 года, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., законодательством о муниципальной и государственной службе. ОБЩИЕ ЧЕРТЫ, соответствие муниципальной и государственной службы базируется на общих принципах профессиональной организации, необходимости существования единой системы управления в государстве. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ Принципы формирования кадров местной администрации и отбора на муниципальную службу в зарубежных странах достаточно многообразны: • муниципальные чиновники могут быть избраны или назначены. • назначение осуществляется центральной или местной властью. Отличаются функции и полномочия муниципальной службы, отношения с местной представительной властью и государственной властью. Существуют КОРЕННЫЕ ЧЕРТЫ – ХАРАКТЕРИСТИКИ, ПРИСУЩИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ В МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ ЛЮБОЙ РАЗВИТОЙ СТРАНЫ: • муниципальная служба в значительной степени интегрирована в государственный механизм, выполняет многие функции, имеющие общегосударственное значение; • муниципальная служба функционирует, в конечном счете, под контролем центральной власти; • исполнительские функции осуществляются профессионалами. В ТЕОРЕТИЧЕСКОМ ПЛАНЕ В МИРЕ СЛОЖИЛОСЬ ДВА ОСНОВНЫХ ПОНИМАНИЯ РОЛИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УПРАВЛЕНЦЕВ. С ОДНОЙ СТОРОНЫ, МАРКСИСТСКО-ЛЕНИНСКАЯ КРИТИКА БЮРОКРАТИИ. Происхождение понятия «бюрократия» – от древнеримского «бюрра» – грубая шерстяная ткань. Такой тканью в средневековой Франции покрывали столы для письма в конторах. Поэтому «бюрократия» буквально – «власть стола». В России этот же смысл передавало понятие «столоначальник». Даже в XXI веке трудно не заметить те же болезни бюрократии, которые были проанализированы К. Марксом, Ф. Энгельсом и В.И. Лениным. По данным современных социологических опросов, общество справедливо критикует чиновников за волокиту, равнодушие к людям, формализм решения вопросов, протекцию и кастовую закрытость. Чиновничество зачастую не видит цель своей работы – интересы общества. Раковую опухоль бюрократии – коррупцию современные Президенты российского государства называют проблемой № 1. С ДРУГОЙ СТОРОНЫ, СУЩЕСТВУЕТ ТЕОРИЯ «РАЦИОНАЛЬНОЙ БЮРОКРАТИИ» М. ВЕБЕРА. Вебер наиболее последовательно и целенаправленно доказывает необходимость существования особого социально-профессиональной группы – чиновничества. Главное – Вебер показал, как сделать эту группу полезной обществу, разумной, – «рациональной». Всемирно известные принципы организации государственной машины – это черты идеальной государственной/ муниципальной организации: 1) все определяется целями, заданными извне (т. е. современным государством и обществом [4]), официально зафиксированными (в законах); 2) механизм организации предельно рационален; все функции устойчивы и регламентированы инструкциями; 3) для достижения цели необходима иерархия – строгая субординация чиновников; 4) компетенция служащих, повышение уровня квалификации, который определяет ранжирование по классным чинам – _ЭТО РОСТ ПРОФЕССИОНАЛИЗМА_*; 5) пожизненность профессии «служащий», карьера, дисциплина, контроль – эти качества профессии во имя _СТАБИЛЬНОСТИ, СТРЕМЛЕНИЯ К ПОРЯДКУ В ГОСУДАРСТВЕ_*. «Полностью развитый бюрократический механизм выглядит в сравнении с другими организациями как машина в сравнении с немеханическими видами производства» [5]. – Вебер выделил главное преимущество чиновников – умение рационально, на высоком уровне организовать жизнь общества. СОВРЕМЕННЫЙ НАУЧНЫЙ АНАЛИЗ ДВУХ ОСНОВНЫХ ИДЕЙ – КРИТИЧЕСКОЙ И ПОЗИТИВНО-РАЦИОНАЛЬНОЙ – ВОЗМОЖЕН НА ОСНОВЕ СОЦИОСИНЕРГЕТИЧЕСКОЙ ПАРАДИГМЫ. Социосинергетическая парадигма в науке управления позволяет сочетать преимущества различных научных школ и методологических подходов, нивелируя недостатки и исторически обусловленные устаревшие положения. Оценивая с позиции глобального развития общества в XXI веке роль идей предшественников, можно по-новому раскрыть роль государственной и муниципальной администрации в обществе. Нужно увидеть устаревшие и перспективные идеи и сочетать преимущества разных теорий. * * * Автор считает, что идеи рациональной организации администрации пока полностью не раскрыты, не исчерпали свой потенциал для кадров публичного сектора. С этой точки зрения, идеи ученых – предшественников могут быть творчески переработаны и использованы для формирования профессиональной местной администрации. Современные ученые – управленцы должны создать НАУЧНУЮ БАЗУ И ТЕХНОЛОГИИ ПОВЫШЕНИЯ РАЗУМНОСТИ АДМИНИСТРАЦИИ, РОСТА ПРОФЕССИОНАЛИЗМА УПРАВЛЕНЦЕВ. Понимая правильность критики бюрократии, можно сделать вывод: местная администрация никогда не станет эффективной, даже если станет применять все известные научные технологии. Потому что ЭФФЕКТИВНОСТЬ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ – ЭТО ОСОБОЕ УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ КАЧЕСТВО, КОТОРОЕ ЗАВИСИТ ОТ ПОНИМАНИЯ МИССИИ, ЦЕЛЕЙ, СУТИ, ПРЕДНАЗНАЧЕНИЯ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ И КОРПУСА ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ УПРАВЛЯЮЩИХ. Местная администрация станет эффективной только тогда, когда будет не только декларировать, а реально сможет понять, четко сформулировать и на практике реализовывать интересы народа – большинства населения. При этом научный уровень подготовки профессиональных управляющих проявляется в том, что они должны научиться видеть не только насущные, сиюминутные, но и перспективные потребности, нацеливаться на рост, развитие личности и общества. Долговременные стратегические социальные цели в со-циосинергетике называются аттракторами. МЕСТНАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ В РОССИИ МОЖЕТ СТАТЬ ЭФФЕКТИВНЫМ ИНСТРУМЕНТОМ РЕАЛИЗАЦИИ ИНТЕРЕСОВ МЕСТНОГО СООБЩЕСТВА В РЕЗУЛЬТАТЕ: 1) ПОСТАНОВКИ ЧЕТКИХ ЦЕЛЕЙ, ВЫРАЖАЮЩИХ НАСУЩНЫЕ И ПЕРСПЕКТИВНЫЕ ИНТЕРЕСЫ МЕСТНОГО СООБЩЕСТВА, ПОНЯТНЫХ НАСЕЛЕНИЮ И ПОДДЕРЖАННЫХ ИМ; 2) ВЫРАБОТКИ НАСЕЛЕНИЕМ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ЭФФЕКТИВНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ САМООРГАНИЗАЦИИ, САМОУПРАВЛЕНИЯ, САМОКОНТРОЛЯ; 3) ДЕЙСТВЕННОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ; 4) ФОРМИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ УПРАВЛЯЮЩИХ МЕСТНЫМИ АДМИНИСТРАЦИЯМИ; 5) ОСВОЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ СЛУЖАЩИМИ ИННОВАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ УПРАВЛЕНИЯ. Чтобы уметь разрабатывать и реализовать стратегические социальные цели, профессиональным управляющим необходимо обладать более высоким уровнем духовных и моральных ценностей, чем управляемый объект (рис. 1.1). Условием эффективной деятельности местной администрации является четкое научное определение ее социального предназначения, и, соответствующих ему – организационного и правового статуса. [Местная администрация - i_001.jpg] Рис. 1.1. Научные основы организации местной администрации Глава 2 Статус и полномочия местной администрации в системе местного самоуправления Организационный и правовой статус местной администрации определяют новые политические, экономические и социальные условия России. Изменяются требования населения – должны измениться задачи, функции и полномочия местной администрации. Соответственно должен быть определен современный статус местной администрации в муниципальных образованиях. В России структуру органов местного самоуправления составляют: • представительный орган муниципального образования, • глава муниципального образования, • местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), • контрольный орган муниципального образования, • иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., НАЛИЧИЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА, ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ, МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ В СТРУКТУРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ЯВЛЯЕТСЯ ОБЯЗАТЕЛЬНЫМ. Структура органов местного самоуправления определяется населением на местном референдуме или представительным органом муниципального образования. В муниципальном образовании с населением менее 100 человек структура органов местного самоуправления определяется на сходе граждан. Структура органов местного самоуправления закрепляется в уставе муниципального образования. Так реализуется конституционное право граждан на организационную самостоятельность в выборе структуры и порядка взаимодействия органов местного самоуправления. Население само имеет право решать, какие органы местного самоуправления наиболее полно отражают интересы жителей, исходя из исторических и современных особенностей территории. Существенную роль в определении структуры и порядка взаимодействия органов местного самоуправления имеет современное понимание эффективности местной власти. Особенно важно реализовать право граждан выбирать формы и структуру местного самоуправления для российского высокообразованного человеческого потенциала. Выбор населения – это стратегическое решение, какие органы власти будут направлять развитие муниципального образования, помогать реализации интересов местного сообщества. Это отправная точка эффективного самоуправления. 2.1. Социальная миссия, организационный и правовой статус местной администрации СТАТУС – это положение, которое занимает местная администрация по отношению к другим органам местного самоуправления. Для того, чтобы понять статус местной администрации необходимо определить ее социальную миссию и место по отношению к представительному органу и главе местной администрации – обязательным в структуре местного самоуправления. ФОРМУЛА ЭФФЕКТИВНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ выражена следующим образом (рис. 2.1). [Местная администрация - i_002.jpg] Рис. 2.1. Формула эффективного государственного и муниципального управления ЦЕЛЬ ИСХОДИТ ИЗ ИНТЕРЕСОВ НАСЕЛЕНИЯ И ИМЕЕТ ЦЕННОСТНЫЙ ХАРАКТЕР. КРИТЕРИИ, ПОКАЗАТЕЛИ И ИНДИКАТОРЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ, – научно разработанные, прозрачные, «не лукавые», – означают четкость цели и возможность ее оценки населением. Организационный статус определяется социальной миссией, целями, задачами и функциями, которые должна выполнять местная администрация в системе местного самоуправления. В федеральном законодательстве определены вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по решению этих вопросов. Анализ предназначения – миссии и полномочий каждого из обязательных органов местного самоуправления поможет четко определить роль и организационный статус местной администрации в системе местного самоуправления. 2.2. Представительный орган муниципального образования и местная администрация _ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ НЕПОСРЕДСТВЕННО ИЗБИРАЕТСЯ НАСЕЛЕНИЕМ ДЛЯ ТОГО, ЧТОБЫ ПРЕДСТАВЛЯТЬ ЖИЗНЕННО ВАЖНЫЕ ИНТЕРЕСЫ МЕСТНОГО СООБЩЕСТВА, ОПРЕДЕЛЯТЬ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ И ПРОЯВЛЯТЬ КОЛЛЕКТИВНУЮ ВОЛЮ ДЛЯ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ._ Представительный орган уполномочен определять, утверждать и контролировать выполнение стратегических целей развития муниципального образования. Следствием этой роли является закрепление в законодательстве о местном самоуправлении в России _ИСКЛЮЧИТЕЛЬНОЙ КОМПЕТЕНЦИИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА:_ 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; 3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; 4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; 5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; 7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества. Исключительная компетенция представительного органа делает этот орган высшим в структуре местного самоуправления, – ему подконтрольны и подотчетны все другие органы и должностные лица. _ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН УПОЛНОМОЧЕН В ОТНОШЕНИИ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ_: 1) определять порядок деятельности администрации; 2) принимать планы и программы развития муниципального образования, подготовленные администрацией, и утверждать отчеты об их исполнении; 3) определять порядок материально-технического и организационного обеспечения деятельности администрации; 4) контролировать исполнение полномочий администрации по решению вопросов местного значения и т. д. Таким образом, _МЕСТНАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ ПОДЧИНЕНА, _– _ПОДКОНТРОЛЬНА И ПОДОТЧЕТНА ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОМУ ОРГАНУ, _как высшему органу местного самоуправления, выражающему интересы и волю местного сообщества. На практике этот статус и компетенция, – то есть предназначение представительного органа должны проявляться, как стратегическое управление муниципальным образованием и местной администрацией. Самой большой проблемой на практике становится неумение выборных должностных лиц стратегически руководить. Стратегически руководить означает: глубоко изучать потребности населения; уметь делать выбор в пользу одних потребностей перед другими (ведь возможности муниципальных образований ограниченны); уметь не командовать, а объяснять свой выбор населению и убеждать его в правильности своей позиции; уметь организовать, мобилизовать все предприятия и структуры гражданского общества на реализацию цели; определять и разрабатывать собственные ресурсы развития. Другой значимой проблемой выборных должностных лиц является умение стратегически контролировать: не вмешиваться в повседневную деятельность местной администрации, не кнопки считать; но спросить по-крупному, стратегически, по объективным показателям развития муниципального образования. Спрашивать необходимо строго, находить ответственные структуры и должностных лиц и чувствительно наказывать за несделанную или плохо сделанную работу. При этом спрашивать надо не предвзято, а объективно, исходя из интересов населения, а не своих собственных. А для такого объективного взгляда нужно научиться проводить грамотные социологические исследования, использовать другие формы социального контроля. А вот оперативное управление и оперативный контроль можно доверить главе муниципального образования. Именно ему принадлежит право определять тактику работы с местной администрацией и оперативный контроль за ее деятельностью. 2.3. Глава муниципального образования и местная администрация Глава муниципального образования _ЯВЛЯЕТСЯ ВЫСШИМ ДОЛЖНОСТНЫМ ЛИЦОМ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ_. В то же время глава муниципального образования _ПОДКОНТРОЛЕН И ПОДОТЧЕТЕН НАСЕЛЕНИЮ И ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОМУ ОРГАНУ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ_. _ПРОИСХОДИТ УСИЛЕНИЕ РОЛИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА, ЭТО ЗАКРЕПЛЯЕТСЯ ЗАКОНОМ, ДАЛЕЕ РАЗРАБАТЫВАЮТСЯ ПРОЦЕДУРЫ, КОТОРЫЕ ДАДУТ ВОЗМОЖНОСТЬ ОТПРАВЛЯТЬ В ОТСТАВКУ ГЛАВУ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ._ Глава муниципального образования возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования и представляет муниципальное образование. Это значит, что, в соответствии с российским законодательством, именно глава муниципального образования контролирует деятельность местной администрации в оперативном, повседневном управлении. Глава муниципального образования решает сложные задачи обеспечения жизнедеятельности населения совместно с представительным органом. С этой целью глава муниципального образования наделяется полномочиями: 1) представлять муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями; 2) подписывать и обнародовать нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; 3) издавать в пределах своих полномочий правовые акты; 4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования. _ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ПОЛНОМОЧЕН В ОТНОШЕНИИ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ_: 1) подписывать и обнародовать нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования в отношении местной администрации; 2) издавать в пределах своих полномочий правовые акты в отношении местной администрации. Утвержденные законодательством полномочия главы муниципального образования в отношении местной администрации позволяют сделать вывод: _В ОПЕРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ ПОДЧИНЕНА, _– _ПОДКОНТРОЛЬНА И ПОДОТЧЕТНА ГЛАВЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ._ Организацию и деятельность местной администрации обеспечивают и контролируют: • в стратегических вопросах – высший представительный орган местного самоуправления; • в вопросах оперативной деятельности – глава муниципального образования. СОЦИАЛЬНО-ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ СТАТУС И ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ А. МЕСТНАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ – ЭТО ИСПОЛНИТЕЛЬНО-РАСПОРЯДИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ, КОТОРЫЙ ИСПОЛНЯЕТ РЕШЕНИЯ НАСЕЛЕНИЯ И ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МЕСТНОГО СООБЩЕСТВА. Местная администрация – это орган, подчиненный и подотчетный главе и представительному органу муниципального образования. Б. Вместе с тем согласно Европейской Хартии местного самоуправления и действующему российскому законодательству, МЕСТНАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ – САМОСТОЯТЕЛЬНЫЙ УПРАВЛЯЮЩИЙ ОРГАН, КОТОРЫЙ НАДЕЛЕН, СОБСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ ПО РЕШЕНИЮ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ. Суть этих полномочий заключается в том, что местная администрация должна постоянно, каждодневно, оперативно проводить подготовительную, исполнительную, распорядительную УПРАВЛЕНЧЕСКУЮ РАБОТУ по обеспечению реализации интересов населения, полномочий представительного органа и главы муниципального образования. Полномочия местной администрации конкретизированы в законах субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актах муниципальных образований. ГЛАВНАЯ ЦЕЛЬ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ – повышение качества и уровня жизни населения муниципального образования ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ СОВРЕМЕННОЙ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ: • местная администрация должна стать _СТРУКТУРОЙ КАЧЕСТВЕННОГО СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ_, ответственной перед государством, организациями и населением муниципального образования; • местная администрация должна стать _ЭФФЕКТИВНЫМ ОРГАНИЗАТОРОМ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЖИЗНИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ_; • местная администрация призвана успешно функционировать на нижних уровнях управления, не дожидаясь команд с «верхних этажей», в соответствии с принципом оперативности управления; • местная администрация должна быть способна успешно разрабатывать природные, экономические, человеческие ресурсы муниципального образования посредством самоорганизации местных коллективов и профессионального управления. СОЦИАЛЬНО-ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ СТАТУС МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ ОПРЕДЕЛЯЕТ ЕЕ СОЦИАЛЬНАЯ РОЛЬ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, – ЭТО ОПЕРАТИВНЫЙ ОРГАНИЗАТОР ЖИЗНЕДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО СООБЩЕСТВА (рис. 2.2). ПРАВОВОЙ СТАТУС МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ Предназначение, социально-организационный статус и распределение полномочий в системе органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и обеспечению реализации интересов жителей закрепляет правовой статус местной администрации. ПРАВОВОЙ СТАТУС МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ ОПРЕДЕЛЯЮТ ПРАВОВЫЕ АКТЫ. МЕЖДУНАРОДНЫЙ УРОВЕНЬ • _ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ_, принятая Советом Европы в 1985 году, полностью ратифицирована Федеральным собранием Российской Федерации 11 апреля 1998 г. По существу, местное самоуправление, согласно Европейской Хартии, представляют два полномочных органа, наделенных собственной компетенцией: представительный орган и местная администрация – исполнительный орган. • _ОБЩЕПРИЗНАННЫЕ ПРИНЦИПЫ И НОРМЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА, МЕЖДУНАРОДНЫЕ ДОГОВОРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ._ [Местная администрация - i_003.jpg] Рис. 2.2. Статус муниципальной администрации в структуре местного самоуправления УРОВЕНЬ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ • _КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1993 ГОДА, _в которой закреплены права на самостоятельное решение населением вопросов местного значения – (ст. 130 Конституции РФ); реализация данного права на практике, в ходе оперативного управления относится к компетенции местной администрации и муниципальной службы. Конституционное положение о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ), позволяет независимо от государственной власти сформировать структуру местной администрации и подбирать кадры на муниципальную службу. Местному самоуправлению в Российской Федерации гарантируется право на судебную защиту (ст. 133 Конституции РФ), – это означает, что правомочность своих действий местная администрация, как полномочный орган местного самоуправления и отдельные муниципальные служащие могут отстаивать в суде. • _ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН ОТ 06.10.2003 № 131-ФЗ «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» _закрепил статус и полномочия местной администрации в системе местного самоуправления; законом определены возможные варианты формирования структуры органов местного самоуправления, – какую должность может занять глава муниципального образования, и кто будет возглавлять местную администрацию; закон определил полномочия органов федеральной государственной власти и государственной власти субъектов РФ в отношении местной администрации и других органов местного самоуправления, а также в отношении муниципальной службы. _ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН ОТ 02.03.2007 № 25-ФЗ «О МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» _закрепил основы и принципы организации муниципальной службы в местной администрации и других органах местного самоуправления. • _УКАЗЫ И РАСПОРЯЖЕНИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ; ПОСТАНОВЛЕНИЯ И РАСПОРЯЖЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ. _Например, Указ Президента РФ о критериях эффективности муниципальных образований 2008 г. • _ИНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ _конкретизируют цели и механизмы работы местных администраций, и в целом – органов местного самоуправления. УРОВЕНЬ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ _К КОМПЕТЕНЦИИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ _отнесено принятие правовых актов, регулирующих организацию и деятельность органов местного самоуправления и муниципальной службы, с учетом особенностей территориального сообщества. _ИЕРАРХИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ_ _ФЕДЕРАЦИИ, ДЕЙСТВУЮЩИХ В СФЕРЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ _выстраивается следующим образом: • _КОНСТИТУЦИИ (УСТАВЫ) СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ;_ • _ЗАКОНЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ;_ • _ИНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ СУБЪЕКТОВ РФ._ УРОВЕНЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ На местном уровне в муниципальных правовых актах определяются конкретные параметры организации и деятельности местной администрации и муниципальной службы в данном муниципальном образовании. _СИСТЕМУ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, НАПРАВЛЕННЫХ НА ОРГАНИЗАЦИЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ, СОСТАВЛЯЮТ_: • _УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ_: по смыслу и значению для местного сообщества, а также по роли по отношению к другим правовым актам этот своеобразная Конституция муниципального образования; • _РЕШЕНИЯ, ПРИНЯТЫ НА МЕСТНЫХ РЕФЕРЕНДУМАХ И СХОДАХ ГРАЖДАН_; КЛЮЧЕВЫЕ АСПЕКТЫ СТАТУСА МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ: 1. МЕСТНАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ – ОБЯЗАТЕЛЬНЫЙ ОРГАН В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ОБЛАДАЮЩИЙ СОБСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ ПО РЕШЕНИЮ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ. ЭТО 2. РЕГЛАМЕНТАЦИЯ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ – ПОРЯДОК ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ – определяется Уст авом муниципального образования и иными муниципальными правовыми актами, в соответствии с законами Российской Федерации и субъекта Федерации. В Уст аве муниципального образования определяются: • структура муниципальной администрации; • компетенция муниципальной администрации; • условия, порядок организации и деятельности муниципальной администрации. 3. МЕСТНАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ НЕ ВХОДИТ В СИСТЕМУ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и должностными лицами не допускается; исключения допускаются только в рамках федерального законодательства и предусматривают строгие границы и сроки государственного вмешательства в осуществление деятельности органов местного самоуправления. Не существует прямого подчинения муниципальной службы – государственной службе, органам государственной власти и должностным лицам. Возможно сотрудничество муниципальных и государственных органов в рамках договоров. 4. КОНТРОЛЬ НАД ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ В ведении представительных органов местного самоуправления находится контроль над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Контроль над деятельностью местной администрации, аппаратов местного самоуправления (в которых осуществляется муниципальная служба) и должностных лиц местного самоуправления осуществляет представительный орган местного самоуправления. Контроль государственной власти осуществляется за соблюдением указанными структурами законов России. 5. СУДЕБНАЯ ЗАЩИТА Органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд иски о признании недействительными актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, нарушающих права местного самоуправления. 6. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПЕРЕД НАСЕЛЕНИЕМ, ГОСУДАРСТВОМ, ФИЗИЧЕСКИМИ И ЮРИДИЧЕСКИМИ ЛИЦАМИ Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. * * * Специфические интересы населения муниципальных образований должны обеспечиваться решениями и средствами, независимыми от центральной власти. Поэтому организационный и правовой статус местной администрации характеризуется определенной самостоятельностью. САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОТНОШЕНИИ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ ОБЕСПЕЧИВАЮТ ЗАКРЕПЛЕННЫЕ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНАХ И ЗАКОНАХ СУБЪЕКТОВ РФ ПРАВА: • в организационных вопросах: право самостоятельного определения структуры и внутренней организации местной администрации и муниципальной службы; • в кадровых вопросах: жители местных сообществ через формы прямого волеизъявления имеют право избирать высших должностных лиц органов местного самоуправления; гарантируется независимость муниципальной службы от государственной власти в вопросах отбора, продвижения и увольнения кадров; • в области прогнозирования и планирования: полномочия органов местного самоуправления под свою ответственность направлять развитие территории путем составления перспективных планов развития; • право на создание муниципальных правовых актов: право принимать собственные Уставы и другие нормативные правовые акты; • в финансовых вопросах: муниципальные образования могут иметь собственные статьи доходов и расходов под свою ответственность. Статус и полномочия муниципальной службы раскрываются через взаимоотношения с населением муниципального образования, с главой муниципального образования, с представительным органом муниципального образования, с государственной властью, с конкретными физическими и юридическими лицами. Чтобы муниципальная власть была по-настоящему самостоятельна, могла реально и эффективно решать вопросы местного значения, подготовлены изменения в Налоговый и Бюджетный Кодекс Российской Федерации, после вступления в силу этих изменений муниципальная власть будет обладать серьезными ресурсами и полномочиями. Но, кому многое дано, с того много и спросится. «Вопрос повышения ответственности муниципальных начальников за качество и результаты их работы давно назрел. Наделение представительных органов местного самоуправления столь серьезными полномочиями предполагает, в свою очередь, и повышение требований к качеству их собственной работы», – четко сформулировано в Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ 5 ноября 2008 г. 2.4. Глава муниципального образования. Формирование исполнительных органов местного самоуправления Население муниципального образования в современной России самостоятельно принимает решение о структуре органов местного самоуправления на местном референдуме (или сходе граждан). Решением населения устанавливаются: структура – перечень и наименования органов местного самоуправления, а также порядок избрания и полномочия главы муниципального образования. Какие факторы нужно учитывать в момент выбора структуры местного самоуправления? Для того, чтобы сделать научно обоснованный эффективный выбор, нужно проанализировать отечественный исторический опыт и современную зарубежную практику организации местного самоуправления. ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МОДЕЛЬ СОВМЕЩЕНИЯ ОБЯЗАННОСТЕЙ ГЛАВЫ МЕСТНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО И ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ОРГАНОВ В ЛИЦЕ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В конце прошлого века в России доминировал способ совмещения обязанностей главы местного представительного и исполнительного органов в лице главы муниципального образования. В 1995—2000-х годах установилась система организации местного самоуправления, в рамках которой глава муниципального образования являлся одновременно и главой местной администрации. Такой способ формирования органов местного самоуправления имеет и определенные преимущества, и серьезные недостатки. _СИЛЬНОЙ СТОРОНОЙ _совмещения постов главы представительной и исполнительной власти являлась определенная политическая и организационная самостоятельность главы администрации в отношениях с государственной властью и представительным органом местного самоуправления. Политическая и организационная самостоятельность главы администрации была связана с процедурой его избрания населением как главы муниципального образования. Глава муниципального образования получает мандат доверия непосредственно от населения, в силу этого он имел большую независимость в решении вопросов муниципального образования во взаимодействии с государственными органами. _ГЛАВНЫМИ ИЗ НЕДОСТАТКОВ _совмещения постов являются: • непрофессионализм выборного руководителя в вопросах организации местной администрации и муниципальной службы и современного эффективного научного управления; • слабость контроля за главой муниципального образования, который обладал чрезвычайно широкими полномочиями; • оперативная загруженность главы муниципального образования заслоняла вопросы стратегического развития муниципального образования и снижала эффективность управления. Федеральные законы, принятые до 2000 года в сфере местного самоуправления, предоставляли возможности населению и депутатам местного самоуправления избирать и использовать в муниципальных образованиях другие формы формирования исполнительных органов, помимо совмещения постов, искать более эффективные пути. Например, в Воронежской области в 1998 г. распространилась практика найма на должность главы районной администрации по контракту. Наемный управляющий утверждался депутатами местных представительных органов. Но, в масштабах огромной страны, с различными историческими, этническими и прочими традициями, иные способы и организационные модели местного самоуправления, помимо совмещения постов в лице главы муниципального образования, использовались в регионах России крайне редко. Господствовало единообразие совмещения высшей представительной и исполнительной власти в муниципальных образованиях. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ – МЭРА И ДЕПУТАТОВ 1. «СИЛЬНЫЙ МЭР – ДЕПУТАТЫ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА (СОВЕТ)» МЭР: • избирается населением, • обладает правом вето на решения Совета, • председательствует на заседаниях и подписывает акты Совета, • единолично руководит администрацией, формирует ее состав. Баланс сил мэр – Совет заключается в том, что в качестве противовеса полномочиям мэра Совет наделен правом преодоления запрета мэра квалифицированным большинством голосов депутатов. 2. СИЛЬНЫЙ СОВЕТ – СЛАБЫЙ МЭР: Совет контролирует исполнительную власть. МЭР: – избирается из депутатов Совета, • подконтролен и подотчетен Совету, не имеет права вето, • обязан получить согласие Совета на назначение и увольнение высших должностных лиц администрации, • обязан получить согласие Совета на принятие определенных нормативных правовых актов. 3. «МЭР – ОБЩЕЕ СОБРАНИЕ» («СТАРОСТА – СХОД») Данная модель применяется в малых поселениях. • Функции представительного органа осуществляет все население. • Староста – выборное лицо. • Исполнительские функции может выполнять бухгалтер (казначей). СПОСОБЫ ФОРМИРОВАНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВМЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ЗА РУБЕЖОМ Способы формирования исполнительных органов местного самоуправления в мировой практике разнообразны. С учетом специфики муниципальных образований, особенностей исторического развития различных стран и территорий, выделяются следующие основные способы формирования исполнительных органов местного самоуправления: 1. ИЗБРАНИЕ ГЛАВЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ОРГАНА НЕПОСРЕДСТВЕННО НАСЕЛЕНИЕМ. Примером таких выборов является Португалия – главой исполнительного органа местного самоуправления становится лидер партии, победившей на выборах в данном муниципалитете. 2. ИЗБРАНИЕ ИЗ СОСТАВА МЕСТНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА РУКОВОДСТВА ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ОРГАНА: • ЕДИНОЛИЧНОЕ ИЗБРАНИЕ – из состава местного представительного органа выбирают главу исполнительного органа. Данная практика формирования исполнительных органов существует в Австрии, Германии и т. д. • КОЛЛЕГИАЛЬНОЕ ИЗБРАНИЕ – из состава местного представительного органа выбирают главу исполнительного органа и его заместителей, руководителей основных подразделений муниципальной администрации. Коллегиальным способом формируется руководство исполнительных органов в Италии, Швеции, Голландии и т. д. _ДОСТОИНСТВА _избрания руководства муниципальной службы населением заключаются в высоком уровне доверия избранной власти, большой степени независимости в управленческих решениях, оперативности руководства. _ГЛАВНЫЕ НЕДОСТАТКИ _избрания руководителей органов исполнительной власти населением: непрофессионализм избранных в управлении, слабый внешний контроль, незнание эффективных технологий управления. 3. _«_КОМИССИОННЫЙ СПОСОБ» – создание комиссий из числа депутатов местного представительного органа. Комиссии выполняют представительские и исполнительские функции, являясь одновременно одной из комиссий представительного органа и исполнительным аппаратом. Комиссионная система формирования исполнительных органов применяется в некоторых городах США: постоянные комиссии формируются из членов городского совета, численностью от трех до семи человек, комиссии занимаются исполнительской работой. _ДОСТОИНСТВО _комиссионного метода формирования органов исполнительной власти – оперативность управления, относительная дешевизна содержания аппарата. _СЕРЬЕЗНЫЕ НЕДОСТАТКИ_: слабый контроль действий комиссий со стороны представительного органа; отстаивание на заседаниях представительного органа узких интересов комиссий; непрофессионализм управления. 4. «СОВЕТ (МЭР) – УПРАВЛЯЮЩИЙ». Профессионального управляющего нанимает представительный орган местного самоуправления или избранный мэр, обычно по конкурсу. УПРАВЛЯЮЩИЙ: • Нанимается на условиях контракта, который определяет его отношения с мэром / Советом. • Единолично формирует администрацию и руководит работой муниципальных служащих. • Способ найма профессиональных управляющих практикуется в высокоразвитых странах, в которых распространены достижения менеджмента: в муниципалитетах США (_city-manager_), европейских стран. _ГЛАВНОЕ ДОСТОИНСТВО _такого способа управления – профессионализм принятия и реализации управленческих решений, повышение их эффективности, политическая нейтральность управляющего-профессионала. Профессионально выполняющий свои обязанности управляющий позволяет представительным органам сосредоточиться на разработке и принятии стратегических и политических решений по развитию муниципального образования. _ОСНОВНЫМИ НЕДОСТАТКАМИ _найма профессиональных управляющих являются: недостаточное знание специфики и исторических традиций управляемой территории; нестабильность кадров; слабая привязка карьеры профессионального чиновника к интересам жителей данного муниципального образования, сильная зависимость от работодателя. Успешный зарубежный опыт профессиональной подготовки кадров для организации местного сообщества существует в _США с 1947 г. _введена специальность «Развитие местных сообществ». Особенность специалистов – они подготовлены к помощи местному сообществу, а не для управления территорией муниципального образования. Основа этой специальности заложена в 1914 г. – это был инструктор в село – специалист по развитию. В настоящее время свыше 80 вузов готовят специалистов-координаторов для местного самоуправления. Существенный аспект – координатор не обладает публичной властью, его задачи: – продажа идей; организатор общения, связей;– анализ и оценка действий сообщества. 5. НАЗНАЧЕНИЕ ГЛАВ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ СТРУКТУР ЦЕНТРАЛЬНОЙ ВЛАСТЬЮ. Способ формирования исполнительных органов, характерный для развивающихся стран, но такие примеры встречаются и в ряде муниципалитетов Бельгии, Голландии. Иногда данный способ организации местной исполнительной власти встречает поддержку жителей и сравнительную эффективность. Основным фактором, обусловливающим критику данного способа организации, является его несоответствие основным принципам осуществления местного самоуправления, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления. СОВРЕМЕННАЯ РОССИЙСКАЯ МОДЕЛЬ ОРГАНИЗАЦИИМЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В современной организационной модели местного самоуправления в субъектах Федерации глава муниципального образования: • подконтролен и подотчетен населению и представительному органу местного самоуправления; • глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования, он возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., возможен выбор: ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ: • ЛИБО ЯВЛЯЕТСЯ ПРЕДСЕДАТЕЛЕМ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА; • ЛИБО ВОЗГЛАВЛЯЕТ МЕСТНУЮ АДМИНИСТРАЦИЮ [6]. В современном российском законодательстве _ЧЕТКО ОБОЗНАЧЕН СТАТУС И РАЗДЕЛЕНЫ ФУНКЦИИ ГЛАВЫ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И РУКОВОДИТЕЛЯ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ._ В законодательстве определены возможные способы выбора структуры органов местного самоуправления, которые должны быть закреплены уставом муниципального образования: 1-Й СПОСОБ ИЗБРАНИЯ: глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах; 2-Й СПОСОБ ИЗБРАНИЯ: глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава; в этом случае глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования. В случае, ЕСЛИ НАСЕЛЕНИЕ ВЫБЕРЕТ 1-ЫЙ СПОСОБ ИЗБРАНИЯ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ – НА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРАХ, избранный глава муниципального образования может занять ОДНУ ИЗ ДОЛЖНОСТЕЙ: • ПЕРВЫЙ ВАРИАНТ: глава муниципального образования может войти в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и являться его председателем; • ВТОРОЙ ВАРИАНТ: глава муниципального образования возглавляет местную администрацию. ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ НЕ МОЖЕТ БЫТЬ ОДНОВРЕМЕННО ПРЕДСЕДАТЕЛЕМ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ И ГЛАВОЙ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ. Такой способ организации местного самоуправления позволяет устранить недостатки совмещения постов руководителя представительной и исполнительной власти: • устранить непрофессионализм выборного главы муниципального образования в вопросах организации муниципальной службы и эффективного научного управления местной администрацией; • решить проблемы оперативной загруженности и невозможности решать вопросы стратегического развития. Исключение составляют поселения с численностью населения менее 1000 человек, в которых глава муниципального образования, независимо от способа его избрания, одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации. Это исключение объясняется тем, что, в противном случае, разделение постов было бы слишком затратным и неоправданно бы усложняло структуру местного самоуправления. Громоздкая структура местного самоуправления для небольших муниципальных образований резко снижает эффективность местной власти. Фактически модели выбора в России сосредоточены вокруг трех основных вариантов, согласно положениям законодательства, в сфере местного самоуправления. Эти модели представлены на схеме 1. «Модели организации местного самоуправления в муниципальных образованиях России». Анализ преимущества и слабых сторон различных моделей организации местной власти раскрыто в 2.2. «Глава муниципального образования. Формирование исполнительных органов местного самоуправления». * * * Субъектам Федерации, определяющим модели организации местного самоуправления согласно новой редакции закона о местном самоуправлении в России, необходимо выбрать, какую должность будет занимать выборный глава муниципального образования. Этот сложный выбор предопределялся анализом возможной эффективности, учетом местных условий и традиций, дискуссией с действующими главами муниципальных образований. _МЕХАНИЗМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РАЗЛИЧНЫ, ОНИ ОПРЕДЕЛЯЮТСЯ СПЕЦИФИКОЙ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ И ЗАКРЕПЛЯЮТСЯ В ГЛАВНОМ ДОКУМЕНТЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ _– _УСТАВЕ. ГЛАВНОЕ В ПРОЦЕССЕ ФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНЫХ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ _– _ДОБИТЬСЯ, ЧТОБЫ ВЫБРАННЫЙ СПОСОБ ЗАМЕЩЕНИЯ ДОЛЖНОСТИ ГЛАВЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ОРГАНА И ДОЛЖНОСТЕЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ОБЕСПЕЧИВАЛ МАКСИМАЛЬНО ЭФФЕКТИВНОЕ ДЛЯ ДАННОЙ ТЕРРИТОРИИ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ._ Для того, чтобы наладить эффективное взаимодействие должностных лиц, представляющих выборную муниципальную власть, и местной администрации, необходимо четко обозначить собственную компетенцию различных групп должностей: – компетенции муниципальных должностей, представляющих выборную муниципальную власть; компетенции муниципальных должностей муниципальной службы местной администрации. На основе четкого разграничения компетенции – возможно си-нергийное, т. е. взаимодополняющее, усиливающее возможности и преимущества, взаимодействие выборной муниципальной власти и муниципальных служащих (рис. 2.3). [Местная администрация - i_004.jpg] Рис. 2.3. Модели организации местного самоуправления в муниципальных образованиях России. (Выбор модели закрепляется Уставом муниципального образования) 2.5. Выборная муниципальная власть и местная администрация: разграничение компетенции и взаимодействие Российское законодательство устанавливает прямую зависимость и подчиненность местной администрации и муниципальной службы – выборной муниципальной власти. ФАКТОРЫ ПОДКОНТРОЛЬНОСТИ МЕСТНОЙАДМИНИСТРАЦИИ – ВЫБОРНОЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙВЛАСТИ 1. Один из важнейших показателей подконтрольности местной администрации представительному органу – принятие представительным органом местного самоуправления местного бюджета. Отдельной строкой в местном бюджете проходит финансирование муниципальной службы и деятельности муниципальной администрации. 2. В вопросах организации местной администрации за представительными органами муниципальных образований закреплено право утверждения структуры и компетенции органов исполнительной власти, определение условий, порядка организации и деятельности муниципальной службы. 3. Штаты муниципальной администрации, т. е. должностная структура муниципальной службы, утверждаются представительным органом. 4. Подготовленные муниципальными служащими местной администрации программы и планы развития муниципального образования утверждаются представительным органом. 5. Отчеты об исполнении муниципальными служащими программ и планов утверждаются (или не утверждаются) представительным органом. 6. В финансовой деятельности исполнительной власти, которую реализуют служащие, (установление местных налогов и сборов); а также в хозяйственной деятельности (муниципальный заказ, деятельность муниципальных предприятий и т. д.), связанной с управлением и распоряжением муниципальной собственностью, обязательно регламентирующее и контролирующее участие представительного органа. Представительный орган и глава муниципального образования обладают значительными полномочиями в отношении местной администрации и муниципальной службы, они обязаны устанавливать стратегические ориентиры ее деятельности и проводить контроль реализации целей и функций местной администрации по важнейшим показателям социально-экономического развития муниципального образования. Необходимо отметить не только прямое воздействие выборных органов на местную администрацию, но и обратное воздействие местной администрации на представительные органы. Такое воздействие носит характер реординационных связей. Результаты воздействия местной администрации на представительные органы могут быть как конструктивными, так и негативными, это всецело зависит от духовных ценностей и профессионализма муниципальных служащих. _ВОЗМОЖНОСТЬ ВОЗДЕЙСТВИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ НА ГЛАВУ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ (НАПРИМЕР, МЭРА) И ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН _– _РЕОРДИНАЦИОННЫЕ СВЯЗИ_. Суть реординационных связей заключается в следующем: • в знании муниципальными служащими профессиональных технологий управления, • в умении служащих компетентно оценить ресурсы муниципального образования, • в умении целенаправленно собрать информационный материал для подготовки заседаний представительного органа; • в практическом обеспечении деятельности выборных органов и должностных лиц, занимающих муниципальные должности; • в отборе муниципальными служащими экспертов для подготовки управленческих решений; • в умении служащих рационально использовать возможности и средства муниципального образования для исполнения решений выборных органов. Руководитель местной администрации и муниципальные служащие оказывают воздействие на стратегический процесс принятия решений депутатами представительного органа и главой муниципального образования с помощью следующих управленческих технологий: • в ходе подготовки проектов решений, – именно муниципальные служащие собирают необходимую финансово-экономическую, социальную и другую информацию, организуют опросы общественного мнения и подводят их итоги, приглашают ученых и практиков для экспертизы управления; • в последующем процессе – при обсуждении хода реализации решений и при подведении итогов работы органов власти муниципального образования муниципальные служащие готовят заседания представительного органа. Муниципальные служащие должны реализовать на практике решения, принятые представительным органом и главой муниципального образования. От умения служащих профессионально управлять, осуществлять решения, зависит то, как население судит о власти в целом – и об исполнительной, и о представительной. Профессионализм муниципальных служащих позволяет существенно скорректировать принимаемые выборными органами местного самоуправления стратегические решения, придать им необходимое ресурсное обоснование, уйти от популистских решений. _ПРОФЕССИОНАЛИЗМ СЛУЖАЩИХ ПРИДАЕТ УСТОЙЧИВОСТЬ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРОЦЕССУ УПРАВЛЕНИЯ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ._ МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ДОЛЖНОСТИ Разграничение полномочий между выборной муниципальной властью и муниципальной службой раскрывается через соотношение понятий: «должностное лицо местного самоуправления», «муниципальная должность» «должность муниципальной службы». В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. дано следующее определение «_ДОЛЖНОСТНОЕ ЛИЦО МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ _– выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления». Организация муниципальной службы предполагает разделение на муниципальные должности; должности муниципальной службы. _МУНИЦИПАЛЬНАЯ ДОЛЖНОСТЬ _– Замещается в результате муниципальных выборов. Муниципальные должности замещают: • депутаты, члены выборного органа местного самоуправления; • выборные должностные лица местного самоуправления. • муниципальная должность также замещается на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов. • лица, замещающие выборные муниципальные должности, не являются муниципальными служащими. _ДОЛЖНОСТЬ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ _– замещается путем заключения контракта (трудового договора). Граждане России имеют право на равный доступ к муниципальной службе, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Должности муниципальной службы призваны: 1) обеспечивать исполнение полномочий лиц, замещающих муниципальные должности; 2) обеспечивать исполнение полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования. Необходимость создания муниципальных должностей и должностей муниципальной службы, и различия между, определяются: целями создания данных должностей; содержанием деятельности на этих должностях; механизмами замещения должностей. Различия отражаются в социальном, организационном, профессиональном и других статусах лиц, занимающих муниципальные должности и должности муниципальной службы. Различия должностей закрепляются нормативными правовыми актами (табл. 2.1). РАЗЛИЧИЯ МЕЖДУ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ДОЛЖНОСТЬЮИ ДОЛЖНОСТЬЮ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ _Таблица 2.1_ РАЗЛИЧИЯ ПО ЦЕЛЯМ И СОДЕРЖАНИЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ [Местная администрация - i_005.jpg] [Местная администрация - i_006.jpg] РАЗЛИЧИЯ ПО ПРАВОВОМУ СТАТУСУ _ПРАВОВОЙ СТАТУС МУНИЦИПАЛЬНОЙ ДОЛЖНОСТИ _устанавливается Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иными федеральными законами, законами субъектов РФ. Выборные муниципальные должности предусмотрены уставами муниципальных образований, в которых устанавливаются полномочия должностей на решение вопросов местного значения и ответственность за осуществление полномочий. _ПРАВОВОЙ СТАТУС ДОЛЖНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ _устанавливается федеральным и региональным законодательством о муниципальной службе в Российской Федерации. Должности муниципальной службы образуются в органах местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований и реестрами должностей муниципальной службы, утверждаемыми законами субъектов РФ. Устанавливаются обязанности данных должностей по исполнению и обеспечению полномочий органов местного самоуправления и ответственность за исполнение этих обязанностей. РАЗЛИЧИЯ ПО МЕХАНИЗМАМ ЗАМЕЩЕНИЯ: _МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ДОЛЖНОСТИ ЗАМЕЩАЮТСЯ В РЕЗУЛЬТАТЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРОВ, _а также на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов. _ДОЛЖНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ЗАМЕЩАЮТСЯ ПУТЕМ ЗАКЛЮЧЕНИЯ ТРУДОВОГО ДОГОВОРА_. Способы замещения могут быть различны: _назначение, конкурс_. Наиболее эффективным способом замещения является конкурс на вакантную должность. РАЗЛИЧИЯ ПО ПРОФЕССИОНАЛЬНОМУ СТАТУСУ: Для занятия муниципальной должности не требуется специальное профессиональное образование. Лица, замещающие выборные муниципальные должности, не проходят специальные процедуры профессионального отбора и оценки: конкурс, аттестацию, квалификационный экзамен и т. д. Профессиональное обучение лиц на выборных муниципальных должностях (управлению, юриспруденции, экономическим знаниям) осуществляется добровольно, в соответствии с их пожеланиями, при наличии средств местного бюджета. Главным для выборного должностного лица является то, насколько адекватно он отражает потребности и интересы жителей муниципального образования, вне зависимости от своего профессионального образования, подготовки и опыта работы. _ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЙ СТАТУС ДОЛЖНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ОПРЕДЕЛЯЕТСЯ:_ • наличием профессионального образования; • наличием определенного стажа работы; • владением профессиональными технологиями подготовки, принятия и реализации управленческих решений; • наличием профессиональных качеств. Профессиональный статус – динамичен. Для определения профессионального статуса лиц, замещающих муниципальные должности муниципальной службы, на муниципальной службе существуют следующие процедуры: _квалификационный экзамен; конкурс; аттестация_. Профессиональный статус закрепляется в соответствующих _группах должностей и квалификационных разрядах_. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Глава 6 «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления» [Местная администрация - i_007.jpg] Рис. 2.4. Выборная муниципальная власть и местная администрация: разграничение компетенции и взаимодействие Глава 3 Профессиональный управляющий местной администрацией 3.1. Институт профессиональных управляющих местными администрациями: роль, правовая база, функции РОЛЬ ИНСТИТУТАПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ УПРАВЛЯЮЩИХ Наиболее перспективное управленческое законодательное новшество в плане становления эффективного местного самоуправления – формирование института профессиональных управляющих местной администрацией. Почему в XXI веке в муниципальных образованиях руководителям исполнительных органов местного самоуправления потребовались специальные управленческие знания? С какой целью предлагается конкурсно-контрактная технология отбора руководителей местных администраций? Для чего необходима мобильность профессиональных управляющих? Роль института профессиональных управляющих местными администрациями заключается в том, что управляющие могут _НАДЕЖНО ИННОВАЦИОННО ОБЪЕДИНИТЬ ВЕЛИКУЮ СТРАНУ УПРАВЛЕНЧЕСКИМИ ТЕХНОЛОГИЯМИ НА НИЗОВОМ, МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ_. Профессиональные управляющие должны сократить чудовищные разрывы в уровне жизни населения различных регионов России; разрывы, которые достигают 70-кратных значений. Стратегические цели создания корпуса высококлассных специалистов заключаются в том, что на местном уровне должны появиться управленцы, которые могут мобильно передвигаться по муниципальным образованиям России, участвовать в конкурсах и профессионально управлять. Запуск процессов горизонтальной мобильности позволил бы создать возможности для профессионального роста и обмена успешным опытом муниципального управления в среде профессиональных управляющих. Выбранные депутаты представительных органов местного самоуправления не обладают специальными знаниями в сфере разработки профессиональных управленческих решений. У них другие функции – они должны хорошо представлять интересы местных жителей, проявлять коллективную волю и контролировать процесс реализации этих интересов. Управлять сложными социально-экономическими муниципальными комплексами и процессами реализации возрастающих потребностей жителей должны управленцы-профессионалы. Профессиональные управляющие _РЕАЛИЗУЮТ СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ЦЕЛИ_, поэтому они имеют подчиненный статус по отношению к представительному органу и главе муниципального образования. Профессиональные управляющие призваны наладить _ЭФФЕКТИВНОЕ СОЦИАЛЬНО ОРИЕНТИРОВАННОЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ_. Такое управление могут осуществлять только кадры, имеющие специальную управленческую подготовку, подтвержденную соответствующим дипломом. Кадры, которые прошли горнило конкурса и выдержали конкурентные испытания среди подобных профессионалов. ПРАВОВАЯ БАЗА ИНСТИТУТА ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ УПРАВЛЯЮЩИХ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИЕЙ Правовой институт профессиональных управляющих местной администрацией – это комплекс норм, разрабатываемых на разных уровнях власти: федеральном, субъектов РФ, местного самоуправления. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ Институт профессиональных управляющих местной администрацией законодательно создается, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В статье 37 «Местная администрация» дано _ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЯЮЩЕГО, _– _ЭТО «ЛИЦО, НАЗНАЧАЕМОЕ НА ДОЛЖНОСТЬ ГЛАВЫ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ ПО КОНТРАКТУ, ЗАКЛЮЧАЕМОМУ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ КОНКУРСА НА ЗАМЕЩЕНИЕ УКАЗАННОЙ ДОЛЖНОСТИ НА СРОК ПОЛНОМОЧИЙ, ОПРЕДЕЛЯЕМЫЙ УСТАВОМ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ__»._ В федеральном законодательстве определены структуры власти, которые утверждают условия контракта и процедуру конкурса для кандидатов на должность главы местной администрации. УРОВЕНЬ СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ Законом субъекта Федерации утверждаются условия контракта для главы местной администрации, – в той части, которая касается осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Законом субъекта Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации в данном субъекте Федерации. УРОВЕНЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Логика становления института профессиональных управляющих местной администрацией требует, чтобы, вслед за законодательным закреплением статуса, были подготовлены подзаконные нормативные правовые акты на местном уровне. В этих нормативно-правовых актах необходимо детально определить процедуру конкурса и конкретные требования к профессиональным управляющим, с учетом специфики муниципальных образований. _ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН _муниципального образования (поселения, муниципального района, городского округа и др.) должен утвердить нормативную базу для проведения конкурса на замещение должности профессионального управляющего в этом муниципальном образовании. Утверждаются _ПОРЯДОК ПРОВЕДЕНИЯ КОНКУРСА _на замещение должности главы местной администрации и _КОНКРЕТНЫЕ УСЛОВИЯ КОНТРАКТА В ТОЙ ЧАСТИ, КОТОРАЯ КАСАЕТСЯ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ПО РЕШЕНИЮ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ_. Исполнение этих условий сможет контролировать сам представительный орган. _КОНТРАКТ С ГЛАВОЙ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ ЗАКЛЮЧАЕТ ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ._ ПРИЧИНЫ И ПРОЦЕДУРЫ ПРЕКРАЩЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙГЛАВЫ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ Полномочия главы местной администрации, действующего на основании контракта, могут быть прекращены, как вследствие объективных требований со стороны представительного органа и главы муниципального образования, так и по причинам субъективного характера. Возможности прекращения полномочий должны быть четко сформулированы в контракте, на основе действующего российского законодательства. В целях согласования интересов жителей муниципального образования и главы местной администрации в контракте можно детально обозначить финансовые, организационные и прочие условия и последствия досрочного прекращения полномочий. 1. ПРЕКРАЩЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ГЛАВЫ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ ПО ЛИЧНЫМ ОБСТОЯТЕЛЬСТВАМ. В законодательстве о местном самоуправлении России выделены существенные условия досрочного прекращения полномочий, связанные с возможными обстоятельствами жизни самого главы местной администрации: 1) смерть главы местной администрации; 2) отставка по собственному желанию; 3) признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным; безвестно отсутствующим или объявления умершим; 4) вступления в отношении главы местной администрации в законную силу обвинительного приговора суда; 5) выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; 6) прекращение гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; 7) нарушения запрета заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности. 2. ПРЕКРАЩЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ГЛАВЫ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ ВСЛЕДСТВИЕ НЕПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ. Особенно важно для качественно управления местной администрацией рассмотреть _УСЛОВИЯ ПРЕКРАЩЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ГЛАВЫ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ НА ОСНОВЕ НАРУШЕНИЯ КОНТРАКТА_. Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании: • заявления представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, – в связи с нарушением условий контракта, несоблюдение главой местной администрации закрепленных за ним функций и полномочий в части, касающейся решения вопросов местного значения; • заявления высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) – в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся неосуществления (или некачественного осуществления) главой местной администрации отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; • заявления самого главы местной администрации – в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации и невозможностью для главы местной администрации качественно и результативно выполнять закрепленные за ним по контракту функции и полномочия. Глава местной администрации может быть отрешен от должности в соответствии со ст. 74 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Он несет ответственность перед государством и государство вправе отрешить главу местной администрации от должности на основании следующих причин: • в случае издания главой местной администрации нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования. _Процедура отрешения _включает следующие условия: если указанные противоречия установлены соответствующим судом, и глава местной администрации в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. • в случае совершения главой местной администрации действий (в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера), влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. _Процедура отрешения _включает следующие условия: если указанные нарушения установлены соответствующим судом, а глава местной администрации не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда. Глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи. 3. ВРЕМЕННОЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ. Существуют особые обстоятельства, при которых отдельные полномочия органов местного самоуправления (в том числе местной администрации) могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ: • в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией, – если представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы; • вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления, если возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30 % собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 % бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований; • при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления, если было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом. _Процедура временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий местной администрации: _решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий местной администрации принимается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Такое решение может быть принято большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Указ (постановление) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий местной администрации должен (должно) содержать: 1) перечень осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий местной администрации, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами; 2) перечень исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и (или) должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта РФ, на которые (которых) возлагается осуществление отдельных полномочий местной администрации, с распределением этих полномочий между ними; 3) срок, в течение которого исполнительными органами государственной власти субъекта РФ осуществляются отдельные полномочия местной администрации и который не может превышать период времени до устранения обстоятельств временного осуществления исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий местной администрации; 4) источники и порядок финансирования временного осуществления исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий местной администрации. 4. ВРЕМЕННАЯ ФИНАНСОВАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ. В муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта РФ может вводиться временная финансовая администрация на срок до одного года. В этом случае временно прекращаются соответствующие полномочия местной администрации. Временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования. В целях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация в соответствии с федеральным законом принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ для утверждения законом субъекта РФ. Временная финансовая администрация обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с Федеральным законом. В случае, предусмотренном пунктом 3 части 1 настоящей статьи, решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ отдельных полномочий местной администрации принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ с одновременным изъятием субвенций. Решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ отдельных полномочий местной администрации могут быть обжалованы в судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи. В порядке и случаях, установленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти. Если в муниципальном образовании, согласно Уст аву, используется модель совмещения постов выборного главы муниципального образования и главы местной администрации, то возможны другие основания прекращения полномочий, связанные с выборностью. Рассмотренные обстоятельства досрочного прекращения и временного осуществления органами исполнительной власти субъекта РФ отдельных полномочий местной администрации, свидетельствуют о усилении ответственности главы местной администрации за результаты своей деятельности, а также за правомочность действий и нормативных актов. Новые возможности, как финансовые, так и правовые, самостоятельности действий главы местной администрации логично сопровождаются установлением санкций за непрофессиональное неэффективное управление. _ЧЕТКОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ, ТРЕБОВАНИЙ, ОТВЕТСТВЕННОСТИ, САНКЦИЙ СВИДЕТЕЛЬСТВУЕТ О РЕАЛЬНЫХ ДЕЙСТВИЯХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ НА ПУТИ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ УПРАВЛЯЮЩИХ МЕСТНЫМИ АДМИНИСТРАЦИЯМИ._ 3.2. Требования к профессиональному управляющему местной администрацией. Конкурс Кто может стать профессиональным управляющим местной администрацией? Для эффективной реализации стратегии развития муниципального образования глава муниципального образования и депутаты должны решить этот основной вопрос. ВОЗМОЖНЫЕ ВАРИАНТЫ: Избранный глава муниципального образования возглавляет администрацию. Далее он получает необходимое управленческое образование, анализирует опыт профессионального управления местной администрацией, проходит специальный управленческий тренинг. В процессе работы над реалистичной и отражающей интересы населения стратегией может быть достигнут еще один, очень важный результат, – выявится общественный лидер, который сможет возглавить оперативную работу по реализации стратегии. Глава муниципального образования и депутаты могут предложить ему стать профессиональным управляющим муниципальной администрацией по контракту. Выборный орган местного самоуправления объявляет конкурс и по его результатам нанимает профессионального управляющего по контракту для реализации стратегии развития муниципального образования. ТРЕБОВАНИЯ К ПРОФЕССИОНАЛЬНОМУ УПРАВЛЯЮЩЕМУ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИЕЙ Для того, чтобы глава муниципального образования и депутаты смогли сделать верный выбор из множества кандидатов на должность главы местной администрации, нужно четко представлять, какими качествами должен обладать будущий руководитель исполнительного органа. Основу требований, предъявляемых к кандидатам на должность главы местной администрации, составляют общие требования и ограничения, определенные законами субъекта Федерации на основе федерального законодательства. К этим требованиям относится: _ЗНАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ; НАЛИЧИЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ; ОПЫТ РАБОТЫ ПО СПЕЦИАЛЬНОСТИ ИЛИ ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ / МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ._ Но эффективность местного самоуправления не определяется только общими требованиями, а прямо зависит от умения управляющего разрабатывать местные ресурсы: от обладания инновационными качествами, отличными от других руководителей исполнительных органов муниципальных образований – конкурентов за ресурсы и инвесторов. Поэтому уполномоченные органы местного самоуправления вправе выдвинуть специфические требования к будущим управляющим. _КАЧЕСТВО МЕСТНОЙ ВЛАСТИ ОПРЕДЕЛЯЕТСЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫМИ КАЧЕСТВАМИ МЕСТНЫХ УПРАВЛЕНЦЕВ: ЗНАНИЯМИ, УМЕНИЯМИ, НАВЫКАМИ И ПРИРОДНЫМИ КАЧЕСТВАМИ ЛИДЕРА, АНАЛИТИКА, ОРГАНИЗАТОРА._ КВАЛИФИКАЦИОННЫЕ ТРЕБОВАНИЯ К ПРОФЕССИОНАЛЬНЫМ ЗНАНИЯМ И НАВЫКАМ, НЕОБХОДИМЫМ КАНДИДАТАМ, ДЛЯ ИСПОЛНЕНИЯ ДОЛЖНОСТНЫХ ОБЯЗАННОСТЕЙ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЯЮЩЕГО МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИЕЙ Квалификационные требования к кандидатам на должность профессионального управляющего местной администрацией закрепляются нормативно-правовым актом органа местного самоуправления. На основе данных требований разрабатывается процедура конкурса и методика проведения конкурсных испытаний кандидатов на должность. Квалификационные требования к должности профессионального управляющего местной администрацией включают: _1. Знание правовых актов:_ • Конституции РФ 1993 года, • международных договоров Российской Федерации, федерального законодательства и законодательства субъекта Федерации в сфере местного самоуправления и муниципальной службы; нормативных правовых актов органов местного самоуправления, необходимых для исполнения должностных обязанностей; • нормативных правовых актов: о структуре и полномочиях органов государственной власти Российской Федерации и субъекта Федерации; органов местного самоуправления муниципального образования; о служебном распорядке местной администрации; о порядке работы с документами, составляющими государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну; о правилах и нормах охраны труда, техники безопасности и противопожарной защиты. _2. Профессиональные знания должны быть подкреплены соответствующим дипломом о высшем образовании и должны включать знание следующих аспектов:_ • сущности, целей, форм и методов местного самоуправления; • методологии и теории управления муниципальной администрацией; • исторического и современного, отечественного и зарубежного опыта управления исполнительными органами на местном уровне; • статуса, задач, функций, полномочий, ответственности профессионального управляющего муниципальной администрацией; • эффективных методов муниципального управления. _3. Профессиональные умения:_ • проводить социальный, финансово-экономический и организационный анализ системы муниципального управления; • применять правовые акты в практической деятельности, соблюдая дух и букву закона; • применять системный и программно-целевой подход к анализу проблем; • определять эффективность деятельности муниципальных служащих. _4. Профессиональные навыки в сфере деятельности, позволяющие качественно исполнять должностные обязанности:_ • создания целевых программ решения актуальных социальных и экономических проблем муниципального образования; • планирования деятельности муниципальной администрации; • проведения диагностики структуры и функций местной администрации; • руководства подразделениями и муниципальными служащими; • постановки задач и организации их выполнения; • оперативного принятия и реализации управленческих решений; • контроля за исполнением поручений; • подбора и расстановки кадров; своевременного выявления и разрешения ситуаций, приводящих к конфликту интересов; анализа, прогнозирования и планирования работы служащих; стимулирования достижения результатов; • ведения деловых переговоров и публичного выступления; организации работы по эффективному взаимодействию с представителями государственных органов РФ и субъекта Федерации, других муниципальных образований; организациями и гражданами; • подготовки проектов нормативных правовых актов и служебных документов; владения техниками нормотворчества и нормоприменения; • использования информационных технологий; компьютерной техники. _5. Профессиональные качества и способности_ • креативность, инновационость мышления; • высокий уровень аналитических способностей; • высокий уровень моральных и духовных ценностей; • высокий уровень организационных качеств: способность создавать и поддерживать целевую направленность и работоспособность управленческой команды; • высокоразвитые коммуникативные качества; • стрессоустойчивость в экстремальных ситуациях. _6. Дополнительные требования_ Проверка мотивации кандидатов на должность профессионального управляющего муниципальной администрацией. Доминирующим мотивом кандидатов, претендующих на должность профессионального управляющего должен быть мотив служения общественному благу – нацеленность на обеспечение реализации интересов жителей муниципального образования. Согласно федеральному законодательству, для главы местной администрации вводится запрет заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности. Уст ав муниципального образования может устанавливать дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации. * * * Как подготовить кадры для конкурсов на должность профессионального управляющего местной администрацией? Необходима целенаправленная работа органов государственного управления по организации системы профессионального образования профессиональных управляющих местной администрацией. Качественные образовательные стандарты для подготовки профессиональных управляющих местной администрацией должна подготовить, а затем обеспечивать система высших учебных заведений. В Российском государственном социальном университете автор ведет факультативный курс «Профессиональный управляющий местной администрацией» для студентов дневного и вечернего отделений, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление». В составе студентов – государственные и муниципальные служащие, которые оценили практическую ценность новых методик управления. Опыт разработки и проведения тренингов, методический и информационно-аналитический материал по данному курсу и опубликован в научных сборниках. Автор разработал две программы для учебной дисциплины «Профессиональный управляющий местной администрацией»: краткосрочную программу повышения квалификации и полный курс профессиональной переподготовки профессиональных управляющих, рассчитанный на 520 учебных часов (Приложение №№ 1, 2). Краткосрочная программа «Профессиональный управляющий местной администрацией» рассчитана на проведение 2 – 5-дневных учебных курсов и тренингов. В рамках ограниченного учебного времени главное внимание в программе сосредоточено на целях, правовом статусе, организации и кадровом обеспечении местной администрации. На тренингах обучаются практическим технологиям реорганизации, аттестации, конкурса, экспертизы инструкций. Комплексная программа обучения «Профессиональный управляющий местной администрацией», содержит основные модули: • Цели и стратегическое планирование местной администрации. • Правовая база деятельности местной администрации. • Механизмы деятельности местной администрации: правовой, финансово-экономический, информационный. • Муниципальный менеджмент. • Организация и кадровое обеспечение муниципальной службы. • Партнерство органов власти и структур гражданского общества. • Программы развития малого бизнеса как стратегического ресурса. • Управление развитием исполнительных органов власти. Ассоциации муниципальных образований. Соотношение информационно-аналитических и проблемных лекций к практикоориентированным активным формам занятий (тренингам, кейс-стади, проблемно-деловым и ролевым играм, практикумам и др.), а также к групповым дискуссиям и обмену опытом выстраивается как 30 %: 40 %: 30 %. КОНКУРС НА ДОЛЖНОСТЬ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЯЮЩЕГО МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИЕЙ Формирование корпуса профессионального управляющего местной администрацией непосредственно связано с разработкой нормативных правовых актов и управленческой технологии проведения конкурсов на вакантные места. Основным методологическим принципом разработки правовых актов для конкурса на должность профессионального управляющего местной администрацией является принцип системности, который позволит установить взаимосвязь и непротиворечивость правовых актов разных уровней власти. НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ ПО ПОДГОТОВКЕ ПРОЦЕДУРЫ КОНКУРСА НА ВАКАНТНУЮ ДОЛЖНОСТЬ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЯЮЩЕГО МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИЕЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ На федеральном уровне правовую основу проведения конкурса на должность профессионального управляющего местной администрацией составляют: • Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В этом законе определены структуры власти, которые утверждают условия контракта и общие положения о конкурсе для кандидатов на должность главы местной администрации. • Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Определены общие требования к профессиональной деятельности муниципальных служащих. Выделено положение о возможности закрепления Уст авом муниципального образования и законом субъекта РФ дополнительных требований к кандидатам на должность главы администрации. На федеральном уровне детально разработанная процедура конкурсов для государственных служащих, которая содержится в Указах Президента РФ, конкретизируется в постановлениях Правительства РФ, и является образцом разработки нормативных правовых актов органов местного самоуправления о конкурсе. УРОВЕНЬ СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ В законах субъектов РФ утверждаются условия контракта по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Законом субъекта Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации в данном субъекте Федерации. Методическая помощь со стороны государственной власти субъектов РФ органам местного самоуправления может выражаться в подготовке типового нормативно-правового акта для муниципальных образований и методических рекомендаций по проведению конкурсов на должность главы местной администрации в данном регионе. НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ ОРГАНОВМЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Представительный орган местного самоуправления разрабатывает и принимает нормативные правовые акты о конкурсе на должность профессионального управляющего муниципальной администрацией. Нормы конкурса разрабатываются на основе федеральных и региональных законов. Это может быть следующий минимум нормативных актов: • об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым кандидатам для исполнения должностных обязанностей профессионального управляющего местной администрацией; • положение о проведении конкурса на должность профессионального управляющего местной администрацией; Конец ознакомительного фрагмента. Текст предоставлен ООО «ЛитРес». Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес. Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом. Читайте больше книг на сайте онлайн-библиотеки mir-knigi.org